Реформа «местных дополнительных налогов» начнется: как будет создан новый налог на триллионы

问AI · Как реформирование местного дополнительного налога может избежать недобросовестной конкуренции между регионами?

Для решения финансовых трудностей местных органов власти центральные власти планируют новый вид местного налога — местный дополнительный налог.

Недавно опубликованный “Отчет о выполнении бюджета центрального и местного уровней за 2025 год и проект бюджета за 2026 год” (далее “бюджетный отчет”) в процессе развертывания реформы финансовой и налоговой системы в этом году требует улучшения местной налоговой системы, расширения местных налоговых источников, продвижения реформы местного дополнительного налога и т.д.

В настоящее время в Китае нет местного дополнительного налога, это новый вид налога, который еще находится на стадии исследования. На третьем пленарном заседании 20-го съезда партии, которое пройдет в июле 2024 года, впервые было предложено изучить возможность объединения налога на содержание и строительство городов, образовательного сбора и местного образовательного сбора (т.е. одного налога и двух сборов) в местный дополнительный налог, предоставив местным властям право устанавливать конкретные ставки налога в определенных пределах.

Профессор Лю Цзиндун, заместитель декана Факультета финансов и налогов Центрального экономического университета, обращает внимание на реформу местного дополнительного налога. Он сообщил First Financial, что бюджетный отчет четко требует продвигать реформу местного дополнительного налога, что является важным сигналом для начала этой реформы. Реформа местного дополнительного налога кажется простой, ведь “один налог и два сбора” уже существуют, и их прямое объединение похоже на “новое вино в старую бутыль”. Но на самом деле местный дополнительный налог связан с изменением налоговой базы, разработкой и корректировкой ставок налога, а также координацией других сопутствующих мер, что не является простой задачей “объединить и забыть”. Эта реформа также не произойдет мгновенно и должна осуществляться постепенно в рамках пятого пятилетнего плана.

Многочисленные трудности реформ

С тех пор как в 2016 году был полностью введен НДС вместо налога на добавленную стоимость, традиционный основной налог местных органов — налог на добавленную стоимость — вышел из исторической сцены. Несмотря на то, что за счет увеличения доли местных органов в распределении доходов от НДС, которые делятся между центральными и местными уровнями, удалось сохранить стабильность местных финансов, местные органы власти лишились основного налога, и на фоне экономического спада, низких цен на рынке недвижимости, внешнеэкономических шоков, снижения налогов и сборов и других факторов, противоречия в местных финансах постоянно увеличиваются.

Чтобы решить финансовые трудности местных органов власти, увеличить их автономные финансовые ресурсы и расширить местные налоговые источники, центральные власти предложили идею о местном дополнительном налоге, а соответствующие заявления в этом году в бюджетном отчете означают, что реформа по введению нового местного дополнительного налога постепенно продвигается.

Профессор Ван Юнцзюнь из Центрального экономического университета сообщил First Financial, что местный дополнительный налог имеет уникальные преимущества по сравнению с распределением доходов от (совместных налогов) и трансфертами центральных органов местным органам. С одной стороны, он гарантирует, что местные органы власти могут справедливо и стабильно делить налоги от крупных налоговых баз с центральными органами (такими как НДС), а с другой стороны, предоставляет местным органам власти гарантированный, необходимый и критически важный выбор ставок налога, что тесно связано с соответствующими расходами и бюджетной автономией местных органов.

Главный экономист компании Guangdong Kaihui Securities Ло Чжихэн ранее сообщал First Financial, что местный дополнительный налог с одной стороны может повысить автономию местного бюджета, что способствует стимулированию активности местных органов власти; с другой стороны, изменение долгое время существовавшего сбора на образование в форму местного дополнительного налога упрощает налоговую систему, облегчает сбор налогов и способствует соблюдению налогового законодательства, а также улучшает стабильность доходов местного бюджета.

Центральные органы власти выбрали объединение “одного налога и двух сборов” в местный дополнительный налог, что связано с их определенной схожестью. В настоящее время налог на содержание и строительство городов, образовательный сбор и местный образовательный сбор имеют одинаковые объекты налогообложения — это единицы и лица, уплачивающие НДС и акцизы, а также одинаковую налоговую базу, которая основана на фактически уплаченных НДС и акцизах.

Конечно, “один налог и два сбора” также имеют различия.

Например, налог на содержание и строительство городов является налогом, а образовательный сбор и местный образовательный сбор не являются налогами, а представляют собой государственные сборы, относящиеся к неналоговым доходам. Объединение трех сборов затрагивает изменение “двух сборов” в налог. Кроме того, ставки либо тарифы “одного налога и двух сборов” различаются, и цели их введения разные.

Согласно данным Министерства финансов, в 2025 году налог на содержание и строительство городов составит 517 миллиардов юаней, что на 2,9% больше, чем в прошлом году. В настоящее время официальные данные о размерах образовательного сбора и местного образовательного сбора еще не опубликованы. Однако “два сбора” основываются на НДС и акцизах и оцениваются по ставке 5%. Данные Министерства финансов показывают, что в 2025 году общие доходы от внутреннего НДС и внутренних акцизов составят 8580,4 миллиарда юаней, при оценке по ставке 5% доходы от “двух сборов” составят около 429 миллиардов юаней. Теоретически доходы от “одного налога и двух сборов” приближаются к 1 триллиону юаней.

Как и все налоги, введение местного дополнительного налога зависит от определения целей налогообложения, объектов налогообложения, налоговой базы, ставок, льгот и управления сбором, и это требует учета множества факторов, включая управляемость сбора, разумную налоговую нагрузку, стабильность доходов местных бюджетов, а также оптимизацию отношений между центральными и местными финансами.

Лю Цзиндун отметил, что в будущем местным органам будут предоставлены полномочия определять конкретные ставки местного дополнительного налога в определенных пределах, и такая крупная налоговая база, переданная на усмотрение местных органов, может привести к довольно сложным последствиям. Например, местные органы власти, чтобы привлечь инвестиции, могут оказаться в традиционной ситуации “конкуренции понижения ставок”, когда они будут стремиться снизить ставки местного дополнительного налога, что может привести к эффекту Матфея, когда экономически развитые регионы становятся еще более богатыми, а менее развитые — беднее, ведь только экономически сильные регионы могут позволить себе низкие ставки местного дополнительного налога.

Он добавил, что местный дополнительный налог является налогом на выгоду, и в богатых регионах уровень экономической концентрации высок, предприятия получают больше выгоды, объективная способность к уплате налогов и субъективная налоговая готовность, как правило, выше, что создает эффект “концентрации налогов”. Напротив, в экономически менее развитых регионах предприятия не могут нести высокую налоговую нагрузку, а местные органы не могут предоставлять слишком много налоговых льгот, и по сравнению с богатыми регионами они выглядят в затруднительном положении.

Кроме того, Лю Цзиндун отметил, что введение местного дополнительного налога является лишь одним из шагов общей реформы налоговой системы, поэтому необходимо учитывать координацию с другими налоговыми реформами. Например, одной из ключевых реформ налоговой системы является реформа акцизов, и перенос некоторых акцизных налогов на этапы оптовой и розничной торговли приведет к расширению налоговой базы местного дополнительного налога, а цепочка вычета НДС также будет постоянно корректироваться и оптимизироваться, что также повлияет на изменения в налоговой базе дополнительного налога.

“Таким образом, местный дополнительный налог, после простого ‘три в одном’, вероятно, также пройдет через длительный процесс оптимизации и регулирования, чтобы не только увеличить объем местного дополнительного налога, позволяя ему выполнять свою важную роль в дополнении финансовых ресурсов, но и через регулирование минимизировать побочные эффекты местного дополнительного налога”, — сказал Лю Цзиндун.

Установление ставок становится ключевым

Поскольку объекты налогообложения и налоговые базы “одного налога и двух сборов” идентичны, некоторые эксперты считают, что в будущем местный дополнительный налог, скорее всего, будет опираться на существующий налоговый диапазон и налоговую базу, однако вопрос разумного установления ставки требует исследования.

Лю Цзиндун и другие ученые в статье в журнале “Налоговые исследования” провели расчет, согласно которому, если местный дополнительный налог будет основываться на общей сумме доходов от внутреннего НДС и акцизов и использовать ставки 10%, 12%, 15%, 17%, 20%, то при увеличении ставки до 20% объем местного дополнительного налога в 2023 и 2024 годах может превысить 1,65 триллиона юаней. Этот объем превысит доходы от распределения налога на прибыль предприятий за тот же период и будет только ниже доходов от распределения НДС. Это в полной мере подчеркивает ключевую роль реформы местного дополнительного налога в перестройке финансового ландшафта местных органов.

Лю Цзиндун предлагает, чтобы в будущем центральные власти устанавливали диапазон ставок местного дополнительного налога, а местные органы определяли ставки в этом диапазоне и представляли на утверждение местным народным собраниям. В то же время центральные власти должны разработать систему комплексной оценки ставок местного дополнительного налога, учитывая финансовый дефицит местных органов, планы будущих расходов, уровень экономической концентрации и другие показатели, чтобы предоставить более точные ориентиры для местных органов в разработке ставок.

“Эти меры могут предотвратить установление слишком высоких ставок местными органами власти в условиях небольшого финансового дефицита, низких потребностей в публичных расходах и низкого уровня концентрации местной экономики; также могут предотвратить установление слишком низких ставок местными органами власти в условиях высокой концентрации местной экономики, что приведет к потерям в налогах и ‘внутренней конкуренции’ за привлечение инвестиций между регионами, тем самым поддерживая здоровый и упорядоченный макроэкономический процесс”, — отметил Лю Цзиндун.

Введение местного дополнительного налога является текущей мерой для увеличения автономных финансов местных органов и смягчения финансовых трудностей. Кроме того, на стороне доходов важными мерами для увеличения местных финансов также являются выделение части доходов от акцизов местным органам, оптимизация пропорции дележа совместных налогов и увеличение общих трансфертов.

Лю Цзиндун полагает, что введение местного дополнительного налога напрямую приведет к увеличению доходов местного бюджета, однако это не станет основным источником местных финансов; скорее, это будет способствовать более здоровому функционированию местных финансов за счет улучшения научного управления финансами.

Он считает, что с учетом того, что основными налогоплательщиками в стране являются предприятия, местный дополнительный налог следует в основном ограничить для производительных целей, от которых выиграют предприятия, например, для строительства городской инфраструктуры, субсидий на обучение сотрудников предприятий, подготовки цифровых профессиональных навыков и т.д., чтобы повысить соблюдение налогового законодательства предприятиями и создать механизм положительной обратной связи в бюджетных доходах и расходах, обеспечивая устойчивость местных финансов. В будущем стоит рассмотреть возможность умеренного увеличения объема местного дополнительного налога, одновременно сокращая различные необоснованные сборы с предприятий, чтобы создать более справедливую, прозрачную и предсказуемую бизнес-среду.

(Эта статья была опубликована First Financial)